La Transformación del CPACA

La Ley 2080 de 2021, reformatoria del CPACA, también introdujo importantes cambios a la Ley 1150 de 2007 en materia de contratación estatal.

Todas estas modificaciones recogen múltiples propuestas, inquietudes y problemáticas prácticas evidenciadas en los últimos años por funcionarios y empleados judiciales, abogados litigantes y académicos, y tienen como criterios orientadores el fortalecimiento de la especialidad contenciosa administrativa para lograr una pronta justicia y la redistribución de las competencias de los despachos en procura de agilizar la resolución de los conflictos.

La prenotada Ley 2080 entró en vigencia de manera inmediata, sin embargo, las reglas sobre la competencia allí contenidas se aplicarán respecto de las demandas presentadas después de un año de publicada esta norma, es decir, el 25 de enero de 2022. En el marco de la vigencia y transición normativa debe anotarse que las reglas relativas al dictamen pericial se aplicarán para los procesos iniciados en vigencia del CPACA (Ley 1437 de 2011) desde el 25 de enero de 2021, siempre y cuando no se hayan decretado las pruebas, de lo contrario, la legislación anterior seguirá rigiendo lo atinente a la experticia.

Sin lugar a dudas, los cambios efectuados al CPACA estuvieron inspirados en la injerencia e impactos de la pandemia en la justicia en general y en el conocido Decreto 806 de 2020 expedido en el marco de la declaratoria de emergencia, pues, se involucran los canales de atención e identificación virtual como derechos de las personas ante las autoridades y se busca implementar la virtualidad que tanto reclama la época en la que nos encontramos.

En este contexto, entre otras tantas modificaciones, resaltamos que el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal sufrió varias transformaciones. Entre ellas, resulta curioso que, si la apelación de la decisión que puso fin al trámite administrativo no se resuelve dentro de los 3 meses siguientes a la interposición del recurso, se entenderá que la decisión es favorable al recurrente. Aspecto paradójico porque el término con el que cuenta el superior para fallar, teniendo en cuenta interposición, concesión, envío, traslado y demás trámites, será muy corto y, entre otras cosas, esto podría conllevar a casos de malas prácticas en las actuaciones disciplinarias fiscales; sin embargo, se parte de la buena fe del legislador y de cada funcionario que en su momento tomará la decisión.

Además, se crearon salas especiales en el Consejo de Estado que se encargarán de efectuar un control de legalidad sobre los fallos de responsabilidad fiscal cuando éstos emanen de la Auditoría o Contraloría General de la República. Y cuando la decisión provenga de las contralorías territoriales, la competencia será de los tribunales administrativos.

Ahora, en cuanto a las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, está la de unificar jurisprudencia según los criterios de importancia jurídica, trascendencia económica o social, necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver divergencias que ameriten la emisión de una sentencia o auto jurisprudencial. Si bien la unificación de jurisprudencia estaba ya en cabeza del Consejo de Estado, en el CPACA no se hablaba de esta figura para autos ni se contemplaba para efectos aclaratorios o de resolución de divergencias.

Anteriormente los jueces colegiados, excepto en los procesos de única instancia, debían dictar las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA que, en esencia, eran los que rechaza la demanda, el que decrete una medida cautelar, el que ponga fin al proceso y el que apruebe conciliaciones judiciales o extrajudiciales que solo podrá hacerlo el ministerio público. Con la reforma se adicionan y modifican estos parámetros para dictar providencias cuando se trate de jueces colegiados, las cuales serán, entre otras, los que resuelvan recursos de súplica, impedimentos, recusaciones, las que decidan sobre las solicitudes de extensión de jurisprudencia y, entre otras, paradójicamente los autos que resuelvan el recurso de apelación del auto que decreta, niegue o modifica una medida cautelar serán de sala, pero los que se emitan en primera instancia no se dictarán por la sala. Con el CPACA el legislador era más concreto y delimitaba la expedición de autos proferidos por las salas de decisión; ahora se cambió esta perspectiva y se les da mayores atribuciones a las decisiones de cuerpos colegiados, lo que eventualmente podría congestionar el proferimiento de este tipo de decisiones.

Frente al trámite y decisión de los impedimentos y recusaciones, aspecto que en muchos eventos paralizaba y torpedeaba la emisión de providencias en el marco de los procesos, se agilizó la conformación de las salas de decisión cuando en éstas exista un togado impedido para actuar dentro del litigio y se afecte el quorum decisorio. Algo positivo porque deja como última opción el sorteo para los conjueces. Por otra parte, se estableció que en aquellos casos en que toda la subsección o sección se declare impedida, el proceso no pasará al magistrado, sala o subsección que le siga en turno, sino conforme lo reglamente el Consejo de Estado. Y, finalmente, cuando todo el tribunal se declare impedido, el expediente pasará a la sección del Consejo de Estado que conozca de la materia (antes era la que esté relacionada o sea que le da un carácter imperativo al reglamento que se creará) para que decida de plano y, haga el sorteo de conjueces o devuelva el expediente en caso de ser infundado.

De otro lado, en materia de competencia, los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de grupo únicamente cuando excedan la cuantía de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, si emanan de actos administrativos, la cuantía deberá ser de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En lo que interesa a la industria, los tribunales administrativos de cada departamento resolverán los asuntos donde se promuevan causas sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios.

En lo que atañe a la competencia por razón de la cuantía, se estableció que la cuantía deberá determinarse incluyendo el valor de los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados, cosa que antes no ocurría; y teniendo en cuenta la elevación de las cuantías en los diferentes procesos, se considera controversial esta inclusión de la Ley 2080 en la estimación debido a que puede mantenerse la misma congestión que esta norma propende detener.

Como requisitos previos para demandar, se excluye del requisito de procedibilidad a los medios de control de protección de los derechos colectivos y a la reparación de un grupo. Esta reforma es importante debido a que acoge uno de los postulados normativos de las medidas cautelares del Código General del Proceso para prescindir del requisito de procedibilidad, pero solo en aquellos casos en que las medidas cautelares sean de carácter patrimonial. La conciliación en estos casos será facultativa. Eso sí, el estado sí podrá prescindir de este requisito.

 Asimismo, el legislador contempló expresamente la posibilidad de dictar sentencia anticipada en lo contencioso administrativo, figura que venía implementada con la expedición del Código General del Proceso. En este escenario, se podrá dictar sentencia anticipada en diferentes eventos, dependiendo del estado del proceso. Como requisito indispensable para proceder de esta manera, es deber del juez correr traslado para alegar de conclusión, cosa que en algunos eventos sería inane, como por ejemplo cuando no haya que practicar pruebas, porque sencillamente los alegatos de conclusión son para demostrar con las pruebas practicadas la tesis central del demandante o demandado. Todavía es tímido el legislador en materia de sentencia anticipada porque considera limita el derecho de defensa de las partes, lo cual implica que establezca oportunidades para recular de la decisión y continuar con el proceso.

Sin lugar a dudas, algo que aplaudimos es la posibilidad que se le otorga a los magistrados de convocar a audiencias públicas potestativas cuando esté involucrado el interés general y se vaya a proferir sentencia de unificación jurisprudencial, citando a entidades del Estado, organizaciones privadas o expertos en las materias objeto del proceso, según lo consideren, a fin que presenten conceptos sobre los puntos debatidos. Esta es una oportunidad de oro y un gran reto para los magistrados y jueces administrativos debido a que a través de expertos podrán fallar diferentes causas que tengan un impacto nacional y que no solamente se queden con lo debatido en el proceso que en algunas oportunidades resulta ser insuficiente, bien por la calidad de las partes o por la capacidad económica de éstas.

Finamente, destacamos que el procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado se torna, con la reforma, mucho más organizada y accesible para las personas en general, con una sola cosa a tener en cuenta para el ciudadano y es que deberá contar con apoderado judicial. Este trámite se surte con la presentación del escrito que podrá ser inadmitido para ser corregido dentro de los 10 días siguientes y se establecen las causales de rechazo del mecanismo.

Esperamos que las modificaciones al CPACA generen verdaderas transformaciones a nivel de lo contencioso administrativo, que disminuya de manera ostensible la congestión judicial que actualmente aqueja a esta especialidad, que se dinamice y agilice el trámite de los diferentes procesos y que la sociedad en general vea realmente materializado el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia.